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Le sort des ZAC en l’absence de PLU


Avant la Loi SRU , les règles d’urbanisme applicables dans une ZAC (zone d’aménagement concerté) étaient définies par le « plan d’aménagement de zone » (PAZ) qui constituait un document d’urbanisme spécifique, tenant lieu et place de plan d’occupation des sols (POS) dans le périmètre de l’opération. Depuis la loi SRU, les règles d’urbanisme applicables aux ZAC sont définies dans le plan local d’urbanisme (PLU). La loi UH de 2003 n’a pas modifié ce point. En revanche, pour répondre aux fortes interrogations des aménageurs, elle clarifie les dispositions transitoires.

Le sort des PAZ existants

La loi UH a confirmé la suppression de la possibilité pour les communes d’établir des PAZ dans les ZAC. Le régime transitoire de ces plans n’étant pas très clair, la loi UH est venue apporter des précisions.
À l'intérieur du périmètre de la ZAC, le PAZ tenait lieu de document d’urbanisme, se substituant au POS et pouvant y déroger. Il ressemblait étroitement au POS en ce qui concernait la procédure d’élaboration, ses effets et son contenu. En effet, le PAZ comprenait un rapport de présentation, des documents graphiques, un règlement, des annexes, avec deux objectifs :
- traduire la structure de l’opération, son parti d’aménagement, en fixant dès le départ un certain nombre de choix essentiel,
- définir les règles de construction donnant aux tiers un certain nombre de garanties. Il était facultatif puisque l’acte de création de la ZAC pouvait se contenter d’y appliquer les dispositions du POS si celui-ci était compatible avec la réalisation de la ZAC. Selon la loi SRU (article L.311-7 du code de l’urbanisme (CU), les PAZ auraient du être supprimés à partir du 1er avril 2001 (date d’entrée en vigueur de la loi). Les PAZ devaient être intégrés dans les PLU, mais des dispositions transitoires étaient prévues selon que les PAZ étaient approuvés ou en cours d’élaboration.
❒ Pour les PAZ approuvés avant le 1er avril 2001, ils étaient soumis au régime juridique des PLU. Ainsi, s’il existait un POS, le PAZ l’intégrait automatiquement. S’il n’existait pas de PLU, le PAZ devenait ainsi un PLU partiel, ce qui en poussant l'analyse, obligeait alors la commune à élaborer un PLU.
❒ Pour les PAZ en cours d’élaboration au 1er avril 2001, ils demeurent régis par les dispositions antérieures à la loi SRU s’ils ont été arrêtés en vue d’être soumis à enquête publique. Ils seront intégrés aux PLU dès leur approbation. Par contre, s’ils n’ont pas été arrêtés avant le 1er avril 2001, ils sont soumis aux nouvelles règles.
La loi UH a récrit une nouvelle fois ces dispositions transitoires, allant ainsi dans le sens d’une circulaire du 21 janvier 2003 : les PAZ approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi SRU demeurent applicables jusqu'à l'approbation d'un PLU. Ils ont les mêmes effets pour la zone intéressée que les PLU et sont soumis au même régime juridique (à l’exception du PADD). En attendant leur intégration dans un PLU, les PAZ existants peuvent faire l'objet :
- d'une modification, à condition que le changement apporté au PAZ ne porte pas atteinte à l'économie générale des orientations d'urbanisme de la commune, et sous les conditions fixées aux b et c de l'article L. 123-13 ;
- d'une révision simplifiée (article L. 123-13, al.8) ;
- d'une mise en compatibilité avec une déclaration d’utilité publique (article L.123-16).
La procédure de modification ou de révision simplifiée peut d’ailleurs être entreprise sans limitation de temps, y compris après le 1er janvier 2006 (date limite d’approbation de la révision simplifiée pour un POS, prévue par l’article L.123-19 b)du code de l’urbanisme).
Par conséquent, un PAZ existant reste en vigueur jusqu’au moment du passage au PLU. La commune peut alors soit « recopier » les règles du PAZ dans son PLU, soit en profiter pour modifier les règles applicables dans la ZAC. Donc les PAZ aujourd’hui en vigueur restent applicables sans limitation de temps tant qu’un PLU n’a pas été approuvé .

La création d’une ZAC

Pour appliquer la loi SRU, des interprétations contradictoires étaient apparues sur le fait de savoir comment une commune qui avait un POS approuvé et non un PLU pouvait créer une ZAC sachant que la loi SRU intégrait les ZAC dans les PLU.
L'article L.123-19 du CU issu de la loi SRU, avait instauré des dispositions transitoires pour le passage du régime du POS à celui du PLU. Les POS approuvés avant le 1er avril 2001 devaient rester applicables jusqu'à leur prochaine révision. Ils pouvaient même être « adaptés », tant qu'il n'était pas nécessaire de les « réviser ». Aucune condition de délai n'a été posée. Seuls les POS en cours d'élaboration ou de révisiondevaient prendre la forme de  nouveau PLU si le projet n’en avait pas été arrêté avant le 1er avril 2001 : ils pouvaient encore être approuvé selon l'ancienne procédure dans le délai d'un an.
Ces mesures transitoires étaient obscures quant au régime à appliquer pour les communes disposant d’un POS pas encore devenu PLU et désirant créer une ZAC devant être intégrée dans ce PLU sans qu’il soit possible de créer un PAZ. La loi UH (article 27), réécrit l’article L.123-19 afin de clarifier les modalités de passage du POS au PLU et les possibilités d’adaptation des POS maintenus. Une circulaire du 21 janvier 2003 avait déjà précisé que « les POS aujourd’hui en vigueur restent applicables sans limitation de temps jusqu’à leur révision », tout en précisant que « lorsqu'un POS fait l'objet d'une révision générale, il doit être mis en forme de PLU ». Pour lever toute ambiguïté, le nouvel article L.123-19 précise que les POS approuvés avant l’entrée en vigueur de la loi SRU ont les mêmes effets que les PLU et sont soumis au même régime juridique.
Les plans approuvés au 1er avril 2001 peuvent désormais, tout en gardant leur contenu de POS, faire l'objet :
- d'une modification lorsqu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale du plan, sous les conditions fixées à l'article L. 123-13, b etc ;
- d'une révision simplifiée selon les modalités définies par l'article L. 123-13, al.8, à condition que celle-ci soit approuvée avant le 1er janvier 2006 ;
- d'une mise en compatibilité selon les modalités définies par l'article L. 123-16.
Seuls les POS faisant l'objet d'une « révision générale » doivent alors être mis en forme de PLU.
Ainsi, lorsqu’une commune ayant un POS veut créer une ZAC, on applique les mêmes principes qu’en matière de PLU : la création de cette ZAC nécessite la modification, la révision ou la révision simplifiée de manière à y introduire les éléments de l’article L.123-3. Comme le PLU, le POS doit être adapté pour la réalisation de la ZAC.
En toute logique, la solution de principe devrait être la modification du POS, afin d’intégrer, dans le périmètre de la ZAC, les prescriptions précitées de l’article L.123-3.
La procédure de révision simplifiée peut être mise en place lorsque celle-ci a pour seul objet la réalisation d’une construction ou d’une opération à caractère public ou privé, présentant un intérêt général. Cependant cette révision simplifiée du POS doit intervenir avant le 1er janvier 2006.
Comme pour le PLU, la révision ou la modification du POS peut être menée conjointement à l’approbation du dossier de réalisation de ZAC lors d’une même réunion du Conseil municipal.
En résumé, dans une commune ne disposant que d’un POS, les PAZ existant restent applicables, sans limitation de temps et il reste possible de créer de nouvelles Z.A.C sans être obligé de passer par un P.L.U. Cependant, en pratique, la ZAC bouleverse souvent « l’économie générale » du POS et oblige alors les communes à transformer leur POS en PLU afin de pouvoir réaliser l’opération. Source : Inventaires