La concertation préalable à la création d’une ZAC  <  Aménagement  <  Documentation  <  Accueil

La concertation préalable à la création d’une ZAC


La concertation préalable permet à une commune ou un groupement de communes d’annoncer son intention de réaliser une opération d’aménagement. Elle constitue la première étape dans le processus de création de la ZAC.
Cette concertation préalable est définie à l’article L.300-2 du code de l’urbanisme, article issu de la loi Aménagement du 18 juillet 1985 : avant toute création de ZAC, le Conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, durant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées et ce, dès le commencement de toute étude préalable. Elle est obligatoire. Par conséquent, si la personne publique compétente ayant pris l’initiative de la ZAC n’y a pas procédé, la ZAC est entachée d’illégalité. D’ailleurs, en cas de contentieux, le juge administratif vérifie si la concertation a bien eu lieu avant la création de la ZAC.

Le déroulement de la concertation

La collectivité publique dispose de toute latitude pour organiser la concertation. Le législateur a voulu la laisser entièrement libre d’en fixer les modalités, sans imposer de règles minimales. Le juge administratif n’exerce qu’un contrôle restreint sur la concertation afin de déterminer si son caractère est réel et suffisant.
Cette concertation doit intervenir avant que le projet soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles et que soient pris les actes conduisant à la réalisation de l’opération, notamment la maîtrise d’oeuvre.
Le code de l’urbanisme n’impose aucune durée à la concertation. Néanmoins, il précise qu’elle doit s’effectuer « pendant toute la durée de l’élaboration du projet ». La population ou les associations peuvent faire connaître leur avis aussi longtemps que le dossier définitif ne sera pas approuvé par l’organe délibérant.
Il a déjà été jugé que la concertation peut, par exemple, prendre la forme : d’un affichage, d’une publication, d’un avis, de l’ouverture d’un registre destiné à recueillir les avis ; ou encore d’une diffusion de bulletin auprès de tous les habitants et de la tenue d’une exposition itinérante donnant lieu à un débat public dans tous les lieux où elle est présentée ;
Si la personne publique est libre quant au choix des moyens, elle doit néanmoins respecter les modalités qu’elle a arrêtées et annoncées. Ce principe est légalisé depuis la loi Urbanisme et Habitat (UH) du 2 juillet 2003 qui a modifié l’alinéa 5 de l’article L.300-2.

Bilan de la concertation

A l’issue de la concertation, le maire ou le président de l’EPCI en présente le bilan devant le Conseil municipal ou l’assemblée délibérante de l’EPCI qui en délibère (article L.300-2 al.6). Cette délibération peut simultanément créer la zone (article R.311-2). Le dossier définitif du projet est alors arrêté et tenu à disposition du public.
Ce bilan de la concertation ne lie aucunement l’autorité compétente. Celle-ci peut adopter, à l’achèvement de la concertation, un projet comportant des modifications par rapport aux prévisions initialement énoncées, dès lors que les modifications n’affectent ni la nature, ni les options essentielles de l’opération. Tel est le cas d’une légère modification du périmètre de la ZAC figurant au projet initial.

Sanction du défaut de concertation

La concertation étant obligatoire, une ZAC est illégale s’il n’y a pas été procédé. Il en est de même lorsque la délibération tirant le bilan de la concertation est absente.
Par contre, selon la jurisprudence, la concertation est entachée d’illégalité lorsque :
- des informations erronées sont fournies à la population ou des informations importantes sont volontairement cachées ;
- des personnes physiques ou des associations intéressées sont exclues de la concertation ;
- les modalités de désignation des membres de la commission extramunicipale seul organe de concertation, sont laissées à la charge du maire en violation de l’article L.300-2.
Depuis la loi UH, l’article L.300-2 précise que les opérations d’aménagement ainsi que les autorisations d’occuper ou d’utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération ouvrant la concertation ont été respectées.

La difficile mise en place d’une concertation efficace

Si la concertation a été conçue pour informer le public et lui permettre de réagir dès le début d’un projet, avant que l’essentiel des décisions ne soit pris, elle apparaît souvent vaine, pour deux principales raisons.
- Tout d’abord parce que justement, lorsque la personne publique met en place la concertation, les décisions importantes doivent déjà être arrêtées. La concertation apparaît alors comme un moyen de communication et non comme un outil de consultation voir de co-décision. Ainsi, le montage d’une exposition assortie d’un registre relève du domaine de la communication et non de la concertation, même si le juge en convient différemment. La concertation apparaît alors dévoyée de son objet initial. Or elle ne devrait pas servir d’alibi permettant de légitimer un processus décisionnel déjà engagé et contre lequel l’avis de la population ne changera rien.
La portée de la participation du public est d’autant moins convaincante que la puissance publique n’est pas liée par les résultats de la concertation. Selon Erwan Le Cornec, « les explications d’ordre juridique ne sont pas satisfaisantes car elles font abstraction de la nature politique du débat ». La concertation devrait avoir lieu le plus en amont possible. Or « l’essentiel de notre droit intègre la participation non dans le processus mais seulement au travers de la procédure ». La concertation, de fait, intervient trop tard dans le processus décisionnel.
- Ensuite, la réelle implication des habitants dans la concertation est rare. Cette deuxième raison découle pour partie de la première mais peut aussi provenir du manque de confiance des élus envers leurs administrés non seulement par crainte de voir leur projet mis à mal, de le voir exposer à la critique ou pire, de connaître un rejet, mais encore par crainte de demandes irréalistes, saugrenues de leur part. Ces a priori ne font que renforcer le sentiment d’inutilité de la concertation. À l’inverse, cette procédure devrait être perçue comme un moyen de finalisation, d’aboutissement du projet. Elle doit permettre au contraire de savoir si le projet répond aux attentes des administrés.
En dépit de ces difficultés, la concertation est souvent le meilleur moyen de parvenir au compromis entre la demande des uns et les contraintes économiques et techniques auxquelles doivent se plier les autres. Elle doit être l’occasion d’améliorer, de corriger le projet présenté, d’intégrer de nouveaux éléments sans tout remettre en cause. Les administrés paraissent de plus en plus sensibles à ces démarches. Mais pour être efficace, la concertation demande une véritable gestion de projet : bien menée, la concertation est souvent un gage de succès.

Source : Inventaires