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Peut-on réaliser une ZAC en l’absence de POS et de PLU ?


L’article R.311-6 du code de l’urbanisme, issu de la loi SRU, énonce que « l’aménagement et l’équipement de la zone sont réalisés dans le respect des règles d’urbanisme applicables. Lorsque la commune est couverte par un PLU, la réalisation de la ZAC est subordonnée au respect de l’article L.123-3 ». Cet article ne fait pas obstacle à ce qu’une commune réalise une ZAC, même si elle n’est pas couverte par un PLU ou un POS approuvé, d’autant qu’elle n’est plus limitée aux seules zones urbaines ou d’urbanisation future.
Si la commune ne dispose pas d’un document local d’urbanisme, elle a donc la faculté de mettre une ZAC en place - cette possibilité était déjà admise antérieurement à la loi SRU mais elle devait rester exceptionnelle et relevait de la seule compétence préfectorale.
Dans ce  cas, la commune doit tenir compte de l’article L.111-1-2 du code de l’urbanisme qui pose la règle de la constructibilité limitée. Selon cet article, une ZAC ne pourra être créée en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune. Toutefois, des dérogations peuvent être admises. Selon le 4° de l’article L.111-1-2, peuvent être autorisées en dehors de ces parties « les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l’intérêt de la commune le justifie ». Si la commune démontre, par délibération motivée, qu’elle a un intérêt à réaliser une opération d’aménagement en dehors des parties déjà urbanisées, la ZAC sera possible. Cependant, le juge administratif semble très sévère quant à l’appréciation de cet intérêt .
Par ailleurs, le ministre de l’équipement a véritablement clarifié la situation concernant la possibilité de créer et de réaliser une ZAC dans une commune qui n’est pas dotée d’un document local d’urbanisme opposable. Suite à une question parlementaire allant dans ce sens, le ministre a répondu par l’affirmative, la création d’une telle zone n’étant plus subordonnée à sa localisation dans une zone urbaine ou d’urbanisation future. Elle doit néanmoins être compatible avec le SCOT s’il existe ou le schéma directeur (si celui-ci a été mis en conformité avec le contenu nouveau du SCOT, article L.122-1 dernier alinéa). Cette obligation de compatibilité s’applique désormais à la ZAC dans son ensemble et non plus uniquement sur sa localisation et son programme.
Si le code de l’urbanisme précise que la réalisation de la ZAC (construction et travaux) doit respecter le PLU ou le document d’urbanisme en tenant lieu, s’il en existe un, il n’impose pas que la commune attende l’approbation d’un tel document pour approuver le dossier de réalisation pour procéder à l’aménagement de la zone. En l’absence de document d’urbanisme opposable, la ZAC est réalisée en appliquant le règlement national d’urbanisme (RNU), ce qui implique que le dossier de réalisation soit suffisamment détaillé pour permettre l’opération.
Outre le respect des règles générales d’urbanisme, l’élaboration d’une ZAC dans une commune sans document local d’urbanisme doit respecter les règles spécifiques à certains territoires selon le principe général d’extension en continuité de l’urbanisation existante et d’utilisation économe de d’espace. C’est notamment le cas pour le droit spécifique applicable en zone littorale, de montagne ou aux abords des aérodromes. Les diverses décisions sur la création de la ZAC font l’objet d’une appréciation de régularité au regard de ces diverses dispositions directement opposables.
Pour les communes disposant d’une MARNU ou d’une carte communale approuvée, le principe de la constructibilité limitée ne s’applique pas. Il est donc possible de localiser une ZAC sur toute partie du territoire désignée comme étant constructible, sous réserve de la compatibilité de l’opération avec les normes d’urbanisme supérieures et du respect des règles spécifiques à certains territoires. Les autorisations d’occuper et d’utiliser les sols sont instruites et délivrées sur le fondement des règles générales d’urbanisme. L’aménagement doit être prévu dans le schéma de développement urbain prévu par la carte communale.
Les communes ne sont plus contraintes de disposer d’un document local d’urbanisme pour créer une ZAC, ce qui renforce dans le même temps la souplesse de cet outil. Cette souplesse offre ainsi aux communes la possibilité de mieux maîtriser leur aménagement pour répondre notamment aux opportunités, parfois « vagabondes », qu’elles jugent bon de saisir au passage.En revanche, cette souplesse présente, si l’on y prend garde, des risques d’incohérence à des échelles plus larges que le simple niveau communal. Les instances du niveau supérieur, Etat, région, département, communauté d’agglomération ou de commune, devront par suite se montrer vigilantes sur les conséquences possibles de telles pratiques à l’échelon local, en l’absence de documents d’urbanisme. Source : Inventaires