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Comment créer une ZAC dans le système du PLU ?


Avant la loi SRU, les règles d’urbanisme dans un secteur couvert par une ZAC étaient définies par le PAZ. La loi SRU a supprimé ce document. Désormais, les règles d’urbanisme applicables aux ZAC sont définies dans le PLU.
Pour certains auteurs, la portée de la suppression du PAZ est claire. « Elle a pour conséquence que la réalisation de la ZAC est soumise au respect des règles d’urbanisme fixées par le PLU ». Par conséquent, le PLU doit être adapté pour permettre la réalisation de la ZAC. En revanche, s’agissant de la création, la suppression de l’alinéa 2 de l’ancien article L.311-1 du code de l’urbanisme soulève quelques difficultés.
Cet alinéa 2 de l’ancien article L.311-1 précisait que « lorsqu’un POS a été rendu public ou approuvé dans des communes, parties de communes ou ensemble de communes, des ZAC ne peuvent y être créées qu’à l’intérieur des zones urbaines ou des zones d’urbanisation futures délimitées par ce plan ». Depuis la suppression de cette disposition, deux points de vue s’opposent au sujet de l’acte de création de la ZAC. D’aucuns considèrent que cette suppression signifie que l’acte de création, notamment en ce qui concerne la localisation de la ZAC, est totalement affranchi du respect du PLU (ou du POS). Pour d’autres, la portée de cette suppression ne doit pas être prise de manière aussi radicale, eu égard à la volonté du législateur d’établir un principe de cohérence en matière d’aménagement et d’urbanisme au niveau de la commune. Selon ces auteurs, l’acte de création est subordonné aux orientations du PADD du PLU. Cette position semble en effet préférable car le document local d’urbanisme devra être adapté pour permettre la réalisation de l’opération. Par conséquent, ne pas en tenir compte au moment de la création pourrait remettre en cause l’économie générale du PLU/POS au moment de la réalisation. Il ne semble pas cohérent de faire primer la décision de création d’une ZAC sur le document d’urbanisme.
Cette suppression offre désormais la possibilité de localiser une ZAC sur l’ensemble des zones du PLU (ou du POS) - sous réserve de ne pas déroger aux règles d’urbanisme applicables - et non plus dans les seules zones urbaines ou d’urbanisation future.
Par ailleurs, l’article L.123-1 en son cinquième alinéa précise que « les PLU comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le PADD, les règles générales ». Ce principe doit trouver à s’appliquer aux ZAC. Selon le raisonnement tenu par la deuxième catégorie d’auteurs, la subordination de la création de la ZAC aux orientations du PADD permettrait ainsi une meilleure affirmation d’un urbanisme de projet.
Si le projet d’opération d’aménagement doit être cohérent avec le PADD, le PLU, lui, doit être adapté pour permettre la réalisation de la ZAC. Plusieurs situations se distinguent.
Premièrement, la situation la plus simple, si la commune a défini dans son PLU les conditions d’aménagement du secteur à travers le règlement, elle crée la ZAC en respectant les trois étapes (concertation, création, réalisation), sans avoir besoin d’utiliser une autre procédure.
Deuxièmement, si la commune n’a pas prévu la réalisation de la ZAC, elle devra adapter son PLU afin de pouvoir réaliser l’opération et notamment de respecter les dispositions de l’article L.123-3 du code de l’urbanisme. Cet article dispose que dans les ZAC, le PLU doit préciser la localisation et les caractéristiques des espaces publics à conserver, à modifier ou à créer ainsi que la localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d’intérêt général et les espaces verts. Il peut également déterminer la surface de plancher développée hors oeuvre nette dont la construction est autorisée dans chaque îlot, en fonction, le cas échéant, de la nature et de la destination des bâtiments. L’ancien régime du PAZ (ancien article L.311-4) prévoyait des dispositions identiques et la jurisprudence a également eu l’occasion de préciser que cette localisation est une obligation. Le juge en fera certainement de même pour le PLU. En revanche, la détermination d’une SHON par îlot reste facultative.
L’article paraît cependant imprécis sur la notion de localisation des équipements publics. Selon Michèle Raunet, le terme de localisation est différent des termes détermination et fixation. Il est d’ailleurs souhaitable, en raison du caractère évolutif de l’opération, car une délimitation trop stricte aurait pour conséquence d’obliger la collectivité à modifier son PLU à chaque évolution minime du projet. De plus, il est parfaitement possible de créer en ZAC un emplacement réservé de l’article L.123-1 8° du code de l’urbanisme. Cette possibilité peut se révéler utile dans les ZAC à maîtrise foncière partielle. La pratique s’est interrogée sur le point de savoir dans quel document localiser ces équipements. Pour l’auteur précité, en l’état du droit positif, il semble que cette localisation serait envisageable, à l’intérieur du PLU, tant dans les orientations particulières prévues à l’alinéa 3 de l’article L.123-1 du code de l’urbanisme que dans les documents graphiques. Cette solution n’apparaît pas satisfaisante car ces orientations ne constituent qu’une simple possibilité et ne sont nullement obligatoires dans le PLU.
Par ailleurs, l’article R.311-6 du code de l’urbanisme précise que lorsque la commune est couverte par un PLU, la réalisation de la ZAC est subordonnée au respect de l’article L.123-3. Il résulte de cette disposition que si le PLU ne respecte pas cette obligation, la commune utilisera la procédure de modification.
A cet égard, il est important de rappeler que la collectivité dispose de trois procédures pour adapter son PLU (article L.123-13) : la procédure de modification, la procédure de révision, la procédure de révision simplifiée. Le moment à choisir pour adapter le PLU n’est indiqué par aucun texte. A priori cette procédure d’adaptation pourrait intervenir à tout moment, à savoir avant ou après la création de la ZAC, avant, pendant ou même après l’approbation du dossier de réalisation. En pratique, il apparaîtrait logique que la commune attende que le programme des équipements et des espaces publiques soit suffisamment avancé, en ce qui concerne le projet de ZAC, pour adapter son
PLU et répondre ainsi aux obligations de l’article L.123-3. A fortiori, l’adaptation devra être effectuée avant l’instruction des permis de construire ou avant toute cession foncière à des tiers. La révision ou la modification du PLU peut être menée conjointement à l’approbation du dossier de réalisation de la ZAC lors d’un même Conseil municipal.
En conclusion, l’intégration dans le PLU des règles applicables aux ZAC relève d’un processus de banalisation de l’ensemble des procédures d’aménagement au regard des règles d’urbanisme. Dans le même temps, elle fragilise la sécurité juridique de cet édifice car une annulation du PLU entraînerait par voie de conséquence celle de la ZAC et une telle situation pourrait avoir de lourdes répercussions en termes économique et financier pour une collectivité.